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环境民事公益诉讼主体资格探讨

来源:   发布时间: 2017年03月15日

  环境民事公益诉讼主体资格探讨

  ——检察机关的原告资格分析

  作者:毕思明

  摘要:《民事诉讼法》对于公益诉讼的新增规定,是对传统民事法律制度当事人的突破,确认非利害关系当事人具有提起民事公益诉讼的主体资格,但并未明确哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体。现在社会环保组织通过新修订的《环境保护法》已经确认其主体资格,本文主要讨论检察机关作为国家机关提起环境民事公益诉讼存在的问题及意义。

  公益诉讼的主体取决于公益诉讼保护的利益性质,在司法层面尚未将公益诉讼定论,但在理论界已经有不少学者对此进行了研究,张卫平提出公益诉讼的客观范围是不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷。[1]正是由于社会公共利益主体的不特定性,法律才能赋予非利害关系的机关、组织或个人以诉权,这是公益诉讼不同于其他民事诉讼的体现。现在国内理论界讨论的公益诉讼主体大体相同,主要有公民、社会团体、国家机关,其中国家机关作限制解释,主要指行政机关和检察机关。

  一、环境民事公益诉讼主体资格

  《民事诉讼法》第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但法律规定的机关和有关组织具体是哪些却没有明确指出。

  (一)公民个人

  《民事诉讼法》第五十五条没有将公民纳入到公益诉讼的主体范围,立法考虑中主要有两点衡量,首先《民事诉讼法》规定的原告是与案件有利害关系,如果普通公民受到环境污染损害,完全可以通过正常的民事诉讼程序来维护自身的权利,即使环境污染损害了众多公民的利益,但诉讼法中规定了集体诉讼,可以采用集体诉讼的形式保护公民利益,就不必要纳入公益诉讼的范围。如果公民自身与案件无利害关系,任由公民提起公益诉讼程序,可能导致滥诉,占用本来就紧张的司法资源,公益诉讼也无法达到良好的社会效果,因此根据我国的国情,《民事诉讼法》并没有将公民个人纳入到公益诉讼的主体。至于公民个人是否能够作为公益诉讼的主体在理论上还有探讨的空间,但我们必须明确,民事诉讼法关于民事公益诉讼的原则性规定将对今后公益诉讼制度化发挥规范性作用,在以后公益诉讼程序的设计上都必须以民事诉讼法的原则性规定为基准,关于民事公益诉讼的主体,原则上就只能是法律规定的国家机关和有关组织,相应的实体法规可以将其具体化,但不能违背这一原则性规定。

  (二)社会环保组织

  社会环保组织的主体资格在法律上已经得到认可,2015年1月1日实施的《环境保护法》第五十八条规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政法民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。并且规定了提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。环保组织提起环境民事公益诉讼并不存在法律障碍,现实中也出现了不少有益的探索。最高院2017年3月7日发布了环境公益诉讼十个典型案例,其中七个案例是由社会环保组织提出,在中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司等腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案中,最高院首次通过具体案例从司法审判层面就环境民事公益诉讼主体问题明确判断标准,对于审理环境民事公益诉讼案件具有重要的指引作用。

  (三)国家机关

  国家机关主要包括行政机关和检察机关。行政机关作为环境公益诉讼的原告似乎具备一定的法律依据,《海洋环境保护法》规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但其一国家利益与社会公共利益并不全然相同;其二立法赋予行政机关对违反环境法律、法规的违法行为具有执法权,对于环境污染能够通过行政执法处理,如果再赋予行政机关提起公益诉讼的权力,可能会让行政机关怠于行使执法权而推诿至司法途径解决。行政机关的性质决定了它与公益诉讼的被告并不是平等的民事法律关系,而是一种行政执法上行政主体与行政相对人的命令与服从的行政法律关系。赋予行政机关环境民事公益诉讼的原告,在本质是原先存在的行政法律关系扭曲为民事法律关系。[2]

  对于检察机关作为公益诉讼的民事原告,有着现实基础和重要意义,在最高院发布的环境公益诉讼十个典型案例中,检察院作为公益诉讼的民事案件原告和行政案件原告,均有值得点赞的表现,在下文中将详细讨论检察机关的原告主体资格。

  二、检察机关的环境公益诉讼原告主体资格

  (一)现实基础

  建国初期,我国立法机关先后颁行的几个规范性法律文件均指出:“检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。”[3]1957年的《民事案件审判程序(草稿)》从司法层面再次明确检察机关的民事原告资格。而且检察机关也在建国初期办理过涉及公共利益的民事案件,检察机关的公益诉讼实践曾一度中断但自改革开放以来又继续开展,从1997年至2010年,据不完全统计,检察机关以原告身份提起公益诉讼的案件上千件。[4]全国人民代表大会常务委员会也授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作,这些都为检察机关提起公益诉讼提供了法律基础和实践基础。

  (二)重要意义

  公益诉讼既是为了保护社会公共利益,由检察机关提起既符合法理,又符合情理。

  公益诉讼由于案件的特殊性,在提起公益诉讼之前需要鉴定、评估等费用耗资不菲,更何况还有案件受理费,公益诉讼的成本是提起公益诉讼不得不考量的因素,在《环境保护法》中规定了提起公益诉讼的社会组织不得在诉讼中有营利行为,这无疑成为社会组织力图通过诉讼程序维护公益的障碍。有人建议减免案件受理费以减少公益诉讼的成本,但这避免不了前期举证的鉴定费用,更可能因为立案登记制的实行,减免案件受理费导致公益诉讼的滥诉。检察机关相对于社会团体、民间组织而言,在调查收集证据的能力、负担诉讼成本方面具有优势,同时还能避免出现滥用民事公益诉权的情况。

  由于环境污染涉及的被告大多是企业,其中不乏实力雄厚的大企业,这样的企业往往有着资金聘请律师团队,甚至企业内部就有专门的法务人员,在社会团体、民间组织提起公益诉讼时,可能会出现双方力量不均衡的情况,不但达不到公益诉讼的目的,还可能会让公众对司法公信力产生怀疑,检察机关有着进行诉讼所需的法律专业人员。

  (三)面临的问题及解决途径

  当然,检察机关提起环境民事公益诉讼还存在着问题。首先是设计层面,检察机关的法律监督职能是否与民事公益诉讼原告资格相冲突。反对赋予检察机关公益诉讼原告资格的理由是认为二者存在冲突。但笔者认为,只要进行合理的制度设计,二者是可以并存的。检察机关的两种职能由内部的不同部门行使,法律监督部门对法院的民事审判活动进行监督,并不影响法院对于案件的公正审理。检察机关通过多年的提起刑事诉讼和法律监督的实践活动,证明这两种职能并没有相互冲突。[5]

  再者检察机关的民事公益诉讼原告资格没有现行的法律依据。这个问题就需要法律上进行明确,在《环境保护法》、《人民检察院组织法》等相关法律中明确赋予检察机关民事公益诉讼原告资格。

  三、前景展望

  本文虽然强调了检察机关在环境民事公益诉讼中的原告资格,但并未否认其他社会力量在推动环境公益诉讼的贡献,环境公益诉讼需要各种社会力量的组合,只是从我国现如今的国情出发,检察机关作为环境民事公益诉讼的中坚力量,在环境民事公益诉讼中应当发挥更加有力的作用。检察机关现在正在面临改革,赋予检察机关公益诉讼原告资格也能使检察机关在今后大有可为,当然检察机关参与公益诉讼不仅只有提起诉讼一条途径,还可以通过赋予检察机关督促起诉、支持起诉、协助调查等权利参与到公益诉讼中来。

  参考文献:

  1. 张卫平:“民事公益诉讼原则的制度化及实施研究”,载《清华法学》2013年第4期。
  2. 沈寿文:“环境公益诉讼行政机关原告资格之反思”,《当代法学》2013年第1期。
  3. 段厚省、郭宗才:“论我国检察机关提起公益民事诉讼”,《法学》2006年第1期。
  4. 陈文华:“我国检察机关提起民事公益诉讼的实务评析与程序设计”,《法学杂志》2010年第12期。
  5. 王煜,于新民,赵福杰,刘孟海,马金生,赵刚:“民事公益诉讼原告资格问题探析——<民事诉讼法>第55条的理解与适用”,《天津法学》2013年第2期。


  [1] 张卫平:“民事公益诉讼原则的制度化及实施研究”,载《清华法学》2013年第4期。

  [2] 沈寿文:“环境公益诉讼行政机关原告资格之反思”,《当代法学》2013年第1期。

  [3] 段厚省、郭宗才:“论我国检察机关提起公益民事诉讼”,《法学》2006年第1期。

  [4] 陈文华:“我国检察机关提起民事公益诉讼的实务评析与程序设计”,《法学杂志》2010年第12期。

  [5] 王煜,于新民,赵福杰,刘孟海,马金生,赵刚:“民事公益诉讼原告资格问题探析——<民事诉讼法>第55条的理解与适用”,《天津法学》2013年第2期。

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