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环境资源审判若干问题的思考

来源:   发布时间: 2017年03月15日

  环境资源审判若干问题的思考

  ——兼顾环境资源审判机构建设和案件管辖的规则构想

  作者:孙见见

  文章摘要:

  我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,已经影响到人民群众的生命健康和经济社会的可持续发展。环境资源审判作为推进生态文明建设的有力司法保障,其不断发展完善对于社会发展具有重要意义。

  论文主要内容是:

  第一部分,我国环境资源审判工作的现状分析。指出在环境资源审判机构数量快速增长的同时,环境资源审判机构并未实现有序设立,环境资源审判的管辖范围不一致。因为缺乏统一规则,导致出现了许多问题,引起了社会诟病,影响了法院的司法权威性。

  第二部分,对于环境资源审判机构建设和案件管辖规则的构建从必要性、迫切性、现实性进行了分析。提出由最高人民法院环境资源审判庭制定专门的内部规定,并对规则的制定思路进行了梳理。

  第三部分,环境资源审判机构建设和案件管辖的规则构想。对环境资源审判机构名称、环境资源审判机构设立、环境资源审判案件管辖范围、环境公益诉讼的级别管辖四个方面进行了规则构想,并说明了设立规则的理由。

  结语,强调了环境资源审判的重要性,列举了环境资源审判仍然需要思考解决的部分问题。

  关键词:

  环境资源审判  机构建设  案件管辖  规则构想

  环境资源审判若干问题的思考

  ——兼顾环境资源审判机构建设和案件管辖的规则构想

  一、我国环境资源审判工作的现状

  近年来我国经济发展进入快车道,环境资源问题日益突出。转变经济发展方式,建设资源节约型、环境友好型社会成为全社会的共识,“生态文明”、“绿色发展”、“环境公益诉讼”等与环境相关的名词成为了热点词汇,社会对法院处理环境资源问题的期望值、关注度空前提高。《国家环境保护“十二五”规划》明确了“鼓励设立环境保护法庭”、“支持环境公益诉讼”的意见。2014年6月,最高人民法院设立环境资源审判庭[①],截止到2015年5月,全国四级法院共设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭389个[②]。截止到2016年6月,全国共有27个省、市、自治区人民法院,设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭550个,其中环境资源审判庭182个,专业合议庭359个,巡回法庭9个[③]

  相对于环境资源审判机构数量的快速增长,环境资源审判的基本规则尚未建立,致使法院环境资源审判工作出现了明显的问题,并且受到诟病,对法院的司法权威造成了一定影响。

  (一)环境资源审判机构未实现有序设立。

  环境资源审判机构设立的初衷是以“预期更好地启动司法力量解决现实中严峻环境问题”。[④]我国的环境资源审判专门化起步较早,福建省1988年即成立覆盖三级法院的林业审判庭54个,集中审理涉林业的刑事、民事和行政案件,为适应生态文明建设的需要,该省又于2014年将林业审判庭整建制改为生态环境审判庭,将审理范围扩大到环境生态和资源保护案件[⑤]。我国环境资源审判机构在近年来重大环境污染事件频发的大背景下进入了发展快车道,如贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭在是2007年11月贵州“两湖一库”的水质恶化,引用水安全面临危机的情况下设立;无锡的环保法庭是在太湖蓝藻事件引发的“水生态危机”登上了世界各地新闻的头版头条的背景下设立;云南昆明和玉溪环保法庭是在阳宗海重大砷污染事故背景下设立[⑥]……

  从全国范围来看,截至2014年7月,全国共有20个省设立了150个专门审判机构,包括9个高级人民法院、35个中级人民法院、105个基层法院[⑦];截至2016年6月,全国12个高级人民法院设立专门的环境资源审判庭,44个中级法院、124个基层法院设立了专门的环境资源审判庭。[⑧]从个别省份的设立来看,福建省作为环境资源审判起步较早的省份,至2014年环境资源审判机构共计51个,包括基层法院43个,中级法院7个,高级法院1个[⑨]。山东省至2015年全省设立环境资源审判机构6个,青岛、东营各1个,济宁 4个。[⑩]个别地区在设立环境资源机构时仅最求数量,例如湖北省于2014年2月在省市县三级法院一次性设立了128个环保和议庭[11]

  从以上情况可以看出:环境资源审判机构的设立上在全国范围来看设置并不均衡,有的省份高级人民法院至今还未设立专门的审判机构;从各省域地区分布上来看,各省份环境资源机构设立的数量差别很大;从省域内部分布来看,环境资源审判机构在基层法院设立的数量最多。总体来看,环境资源审判机构的设立随意性较大,并没有统一的设立标准,环境资源审判机构的设立尚未实现审级对应,不能满足“两审终审”制。

  因环境资源审判机构设立的无序性,导致了问题的出现:有的环境资源审判机构出现了“等米下锅”、“无案可审”的现象;有的环境资源审判机构在各种压力之下审理着与环境纠纷无关的案件;有的环境资源审判机构因成立多年无案可审而撤销[12],以上情况影响了法院的审判效率,降低了法院的司法权威。全国政协社会和法制委员会驻会副主任、最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任吕忠梅在2016年7月27日“最高人民法院推进环境资源审判工作研讨会”中直言不讳的提出“希望最高法院着重研究一个问题,环保法庭应该以什么样的标准来建立,是否越多越好?现在工作量饱满的法庭并不多,我们应该以什么理念来设置环保法庭?应当理性建立环保法庭。”[13]

  (二)环境资源审判机构管辖范围[14]不一致。

  环境资源审判机构设立后,哪些案件属于其管辖范围?其管辖的案件范围仅为民事,还是包括行政甚至刑事?正是这些基本问题没有答案,各地环境资源审判机构在确定案件管辖时“各自为政”:贵阳、无锡环保法庭采用“四审合一”(民事、刑事、行政、执行)模式,昆明环保法庭则采用“三审合一”(民事、刑事、行政)模式。江苏的环保法庭管辖范围全面覆盖环境与资源领域,将民事、刑事、行政审判庭的案件集中到环保法庭,统一受理;环境行政诉讼方面,受案范围较为广泛,将环境行政许可、行政处罚、强制措施、不作为、非诉执行案件以及环境信息公开案件一并纳入受案范围。云南法院环保法庭的受案范围包括生态环境和生活环境案件,但是将涉及资源类的民事案件和行政案件排除在环保法庭的受案范围之外。[15]

  环境公益诉讼作为一类新型案件,受到社会的关注度最高,但是其案件管辖也没有统一的规则:江苏环保法庭的受案范围为环境民事公益诉讼;云南环保法庭的受案范围包括环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼;贵州环保法庭受案范围包含环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼,甚至以司法审查的形式保障公民对政府涉及生态文明的重大决策的参与权与监督权。[16]

  环境资源审判机构建设和案件管辖规则的缺失导致了环境资源审判中出现各种问题,对于推动环境资源审判机构建设,完善环境资源类案件的管辖造成负面影响[17]

  二、环境资源审判机构建设和案件管辖规则制定的可行性分析。

  (一)必要性

  1、是实现环境资源审判公正、高效的前提。党的十八大以来,党中央把生态文明建设摆上更加重要的战略地位。《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》两份纲领性文件相继出台后,十八届五中全会以及“十三五”规划纲要确立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,提出生态环境质量总体改善的奋斗目标,并作出一系列重大决策部署,为生态文明的法治建设指明了方向、目标和路径。环境资源审判是国家环境治理体系的重要环节,在生态文明建设与绿色发展中发挥着重要作用。[18]

  2、是加强环境资源审判工作的保障。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见 》指出,要合理设立环境资源专门审判机构,积极探索环境资源刑事、民事、行政案件归口审理。

  3、是保证司法权威性的需要。由于缺乏统一的规则,为了能够顺利开展环境资源审判工作,各地出台了地方性的规则,如重庆市高级人民法院制定了《关于试点建立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》,无锡市中级人民法院出台了《关于涉环保类案件管辖若干意见》;贵阳环保法庭通过《贵阳市中级人民法院关于设立环境保护法庭的实施方案》和《贵阳市人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》等。这些地方性规范文件在一定程度上解决了“我国环境公害诉讼司法实践缺乏规范依据的困境,具有为国家立法提供参考的价值”。[19]然而各地不同的标准带来了实践中的困境,即具有相同诉讼资格的主体或同类环境资源案件,在不同的法院和不同的地区提起诉讼却面临不同的处理结果,这显然有损环境司法的公信力。[20]

  (二)迫切性

  1、基层人民法院设立环境资源审判机构遭到多方面质疑。

  首先,基层人民法院设立环境资源审判机构缺乏法律支撑。我国《宪法》、《立法法》规定,人民法院的产生、组织和职权属于全国人大及其常委会的专属立法权限,只能由法律予以规定。根据《人民法院组织法》第23条第2款、第26条第2款和第30条第2款的规定,中级以上人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。《人民法院组织法》第18条第2款规定“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭,庭设庭长、副庭长。”早在1989年,最高人民法院在对《关于武汉市桥口区人民法院设立环保法庭的情况报告》的答复中就指出“环保法庭与人民法庭性质不同,目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据。”[21]

  其次,基层人民法院“案多人少”与环境资源审判“等米下锅”形成鲜明对比。根据相关统计,基层人民法院占全国法院审理和执行案件总数的近90%。[22]面对着不断增长的案件,基层法院审判法官甚至采用“5+2”、“白+黑”的方式工作。但是环境资源审判的情况却刚好相反,以2013年的办案情况为例,河北11个环境资源审判机构一年环境案件结案总量为24件,江苏省5个环境资源审判机构一年共结案5件,浙江2个环境资源审判机构一年结案3件,有14个省区市的环境资源审判机构2013年度结案量甚至为零。[23]环境资源审判的“等米下锅”成为普遍现象,在基层法院审判人员严重短缺的情况下造成了资源的浪费。一些基层法院为了平衡案件,将一般民事案件分配给环境资源审判法官审理,使环境资源审判专门化成为了形式上的口号。

  再次,基层法院设立环境资源审判机构人员的专业化受到质疑。环境案件较传统案件来说,往往具有复杂性、潜伏性和专业性,这也是设置专门环境资源审判机构的的原因。环境资源案件的审理不仅仅是简单的环境纠纷解决,更是通过环境资源案件的审理过程向公众宣传与倡导一种环境法治理念,正如澳大利亚新南威尔士州高等法院资深法官Paul L. Stein所说“法庭所做出的决定对环境和受该决定影响的社会来说可能具有更广泛的影响”。[24]天津市高级人民法院课题组在对环境资源审判专业化问题进行调研后发现,“从相关审判人员的配置来看,也没能突出“专业化”的要求。专门合议庭的成员均是以前办理普通案件的法官,仅是增加了一项“专门审理”环境资源类案件的工作,大多缺少“上岗”前的培训,所具有的环境资源类的专业知识与普通法官相差无儿。同时,这些法官自身还肩负着繁重的审判工作和考核压力,要在审理原有承办案件的基础上再分配精力来进行环境资源类案件的审判、调研工作,难免力不从心。”[25]

  2、环境资源审判机构设立的随意性影响了环境资源审判的专门化发展。

  从我国环境资源审判机构设立可以看出,我国环境资源审判机构的设立并未将上下级法院的审级对接作为一项必要因素考虑在内。“两审终审制”[26]作为一项基本审判制度,环境资源案件的审理也必然要遵循。同时,环境资源诉讼具有很强的专业性,环境资源审判机构成立初衷也是为了更专业化的解决环境纠纷,如一审为专门的环境资源机构审理案件,但二审时却在上级普通审判庭审理,便有可能出现审级上升,专业性下降的情况,不利于环境资源审判的专门化。

  (三)可行性

  根据以上分析,制定环境资源审判机构建设和案件管辖规则已经成为了不可回避的事实。由谁来制定规则?如何制定规则?

  1、由最高人民法院环境资源审判庭制定专门的内部规定是目前的最优选择。理由如下:

  首先,根据《立法法》的规定,诉讼和仲裁制度仅能制定法律,对尚未制定法律的事项,全国人民代表大会及其常务委员会有权授权国务院根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。但制定法律或者行政法规程序复杂、周期长,在短期内无法制定出来,所谓“远水解不了近渴”。并且目前我国环境资源审判处于发展初期,没有形成完整的体系,许多问题尚在摸索之中,不具备制定法律或行政法规的现实基础。

  其次,由于最高人民法院只能“对最高人民法院对于在审判工作中如何具体应用法律、法令的问题的进行解释”[27]在相关法律尚未制定的情况下,最高人民法院无权作出程序规则的解释。

  因此,由最高人民法院环境资源审判庭制定专门的内部规定,用以统一环境资源审判机构建设和案件管辖问题,能够兼顾效率与规则制定的合法性。[28]

  2、制定规则的基本思路。

  以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念作为制定规则的理论基础。公正便利的解决矛盾纠纷应是环境资源审判机构建设和案件管辖规则制定的应有之义,“我国学界对确定管辖的原则有较为统一的观点:一是便于当事人诉讼,二是便于人民法院审理案件和执裁判,三是保证案件的公正审判,四是保证各级法院工作负担均衡,五是确定性和灵活性相结合,六是有利于维护国家主权。”[29]规则应仅限于原则性事项,不宜过细。规则的制定应当多方吸取经验,立足现实实践,听取专家理论意见,结合国外先进做法,做到既能解决现实问题,又为进一步改革留有余地。

  三、环境资源审判机构建设和案件管辖的规则构想。

  (一)名称:统一环境资源审判机构名称为“环境资源”+。

  理由:

  1、最高人民法院将名称定为环境资源审判庭,最高院相关文件也以环境资源审判作为官方用语;

  2、环境类、资源类案件具有类似特征,都需要较高专业性,将环境资源类案件统一审理有利于审判专业化,也符合国际通用做法。

  (二)设立:高级人民法院应当设立环境资源审判庭,各高院根据实际情况统筹在中级人民法院设立若干环境资源审判庭,原则上不在基层人民法院设立环境资源审判庭。

  理由:

  高级人民法院应当设立环境资源审判庭的理由:

  1、高级人民法院设立环境资源审判庭能够保证二审或再审案件的专门化审理,避免出现一审为专门法庭审理,二审或再审为普通法庭审理时“专业性下降”的问题;两审终审制是我国的基本审判制度,高级人民法院设立环境资源审判庭以符合“两审终审制”的法律规定。

  2、高级人民法院设立环境资源审判庭有利于指导下级法院开展专门化工作,毕竟“实践出真知”,仅靠调研其他法院的做法不能满足实际工作需要,也不利于专业性人才的培养;

  3、高级人民法院设立环境资源审判庭能够为地方法院设立环境资源审判机构提供经验,起到示范效应;

  4、高级人民法院设立环境资源审判庭能够从一定程度上解决省域环境资源问题,使全国范围内环境资源审判工作的步伐保持一致。

  各高院根据实际情况统筹在中级人民法院设立若干环境资源审判庭的理由:

  1、中级人民法院设立审判庭可以促进环境资源审判专业化,同时环境公益案件也是由中级人民法院审理;

  2、并非每个中级人民法院都需设立环境资源审判庭,中级人民法院的环境资源审判庭设立要因地制宜,循序渐进、按需设立,可以借鉴知识产权审判庭的经验[30]

  3、基于环境的整体性和流域性特点,着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发,结合各地的环境资源案件量,探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源审判机构,实行对环境资源案件的集中管辖,有效审理跨行政区划污染等案件。[31]

  原则上不在基层人民法院设立环境资源审判庭的理由:

  1、在基层人民法院设立的不利考量。参见上文中“基层人民法院设立环境资源审判机构遭到多方面质疑”部分;

  2、可以设立“巡回法庭”的形式替代在基层人民法院设立环境资源审判庭[32]

  3、例外情况。结合铁路法院的改革,在时机成熟时将林业法院、海事法院等法院纳入环境资源审判机构;

  4、应当注意的是虽然不在基层人民法院设立环境资源审判庭,但对于基层人民法院审理的涉环境资源类案件需要摸底排查,为下一步环境资源审判工作的开展和合理设立环境资源审判机构提供参考。另外要注意在基层人民法院中发现寻找环境资源类案件的专家型人才,并在一定条件下实现人才集中,提高环境资源审判的专业化。

  (三)案件管辖:明确案由,实行民事、行政、刑事“三审合一”模式。

  理由:

  明确案由原因:

  1、能够确定案件管辖范围,统一司法统计口径,使统计数据更加客观、真实;

  2、案由的明确方法。在现有案由的基础上,根据《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中将环境资源案件分为涉环境污染防治和生态保护案件、涉白然资源开发利用案件、涉气候变化应对案件、生态环境损害赔偿诉讼案件等四大类案件,及时增补、细化案由,确保同类案件的案由统一。

  确定“三审合一”模式的理由:

  1、有利于优化审判资源,实现环境资源案件的专业化审判,有学者认为“司法资源的整合、三审合一的审判模式是环境侵权责任制度的主要特征。”[33]

  2、让一个机关、一个部门集中审理案件,有利于避免裁判冲突,有利于法律统一适用,保证同案同判,还可以降低当事人的诉讼成本,减少当事人的往返劳顿;[34]

  3、解决目前环境资源审判机构的“等米下锅”情况,扩大环境资源审判的审理面;

  4、最高人民法院已将以环境保护主管部门为被告的二审行政案件、申请再审的行政案件以及相关业务监督指导工作,调整由环境资源审判庭负责,实现了“二审合一”。

  (四)环境公益诉讼的级别管辖:第一审统一由中级人民法院审理。

  环境公益诉讼的基本背景:

  1、环境公益诉讼的适格原告。《民事诉讼法》规定了环境公益诉讼制度,根据现有规定,符合环境公益诉讼原告主体资格的为三个群体。第一类为《环境保护法》明确的符合条件的社会组织;第二类为《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中试点地方的“省级政府经国务院授权后,作为本行政区域内生态环境损害赔偿权人,可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。”;第三类为根据全国人大常委会授权确定的13个试点地区的人民检察院。[35]

  2、环境公益诉讼的受理法院:民事公益诉讼。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定,环境民事公益诉讼一般有中级人民法院管辖,“中级人民法院认为确有必要的,可以在报请高级人民法院批准后,裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。”[36]行政公益诉讼。以基层人民法院受理为原则,同时兼顾被告主体身份及案件的重大、复杂因素确定中级人民法院管辖。[37]

  统一由中级人民法院审理环境公益诉讼案件的理由:

  1、如前所述,环境公益诉讼的开放性和复杂性对于案件的审理提出了较高的要求,基层人民法院审理环境公益诉讼案件的审判力量不足;

  2、最高院已明确了民事公益诉讼由中级人民法院管辖,行政公益诉讼在案件复杂程度、办案难度上与民事公益诉讼并无明显区别;

  3、检察机关是在“在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下”[38]或者“公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的”[39]的情况下提起环境公益诉讼,其实际上行使的是替代责任,如仅因为检察机关的特殊主体身份区别受理法院的级别,没有法律依据;

  4、中级人民法院管辖环境公益诉讼有利于减少办案干扰,有利于加强协同审判,充分发挥环境资源审判整体合力。

  结语

  环境资源审判专门化具有专业性、时代性、系统性的基本特性,因此对人民法院的环境资源审判工作提出了更高的要求。环境资源审判机构建设和案件管辖规则的确立只是环境资源审判工作中万里长征中迈出的第一步,环境资源审判工作还有许多问题需要我们去解决:例如审判组织专业化问题、专家证人问题、证据的保全问题、环境损害鉴定问题、环境资源禁止令和保护令问题[40]、环境公益诉讼中诉讼裁判结果的扩张性问题[41]……这些问题都需要在环境资源审判中进一步解决。完善我国环境资源审判需要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,从裁判理念、案件范围、机构机制、程序规则、队伍建设等多方面考量,因地制宜的推进环境资源审判机构建设,构建环境资源审判专门化体系。

  参考资料:

  报刊类:

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  江西高院出台意见保障生态文明先行试验区建设 锻造环境资源司法“江西模式”,人民法院报/2016年/12月/28日/第001版;

  最高人民法院环境资源司法实践基地在玉树挂牌成立,青海日报/2016年/11月/22日/第002版;

  江必新在试点地区法院环境资源审判工作座谈会上强调 抓住机遇进一步将环境资源审判提高到新的水平,人民法院报/2016年/9月/15日/第001版;

  推进环境资源审判工作研讨会发言摘登,人民法院报/2016年/7月/28日/第004版;

  《中国环境资源审判》(白皮书)看点,人民法院报/2016年/7月/28日/第004版;

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  相关文件:

  《中华人民共和国环境保护税法》,中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年12月25日通过,自2018年1月1日起施行;

  《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号 ),自2017年1月1日起施行;

  《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕12号),2016年5月26日;

  《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发〔2016〕6号),2016年2月22日由最高人民法院审判委员会第1679次会议通过,自2016年3月1日起施行;

  《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过;

  中共中央办公厅 国务院办公厅,《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,2015年12月;

  《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过;

  《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,2015年2月9日由最高人民法院审判委员会第1644次会议通过,自2015年6月3日起施行;

  《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,2014年12月8日由最高人民法院审判委员会第1631次会议通过,自2015年1月7日起施行;

  《中华人民共和国环境保护法》,2015年1月1日起施行;

  《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,2014年12月26日;

  《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见 》(法发〔2014〕11号),2014年6月23日 ;

  《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》;

  《国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》(国发〔2011〕42号),2011年12月15日。


  [①] 目前我国并未实现环境资源审判机构的统一称谓。为保证文章用语的统一性,本文中统一采用“环境资源审判机构”的名称。

  [②] 张辉,《论环保法庭管辖—以知识产权审判庭为借鉴》,《2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会(2015. 7. 17-20·上海)论文集》,第303-309页

  [③] 解决破坏环境资源违法成本低问题 最高法副院长江必新称:建黑名单让违法者承担无形责任,法制日报/2016年/6月/3日/第003版。

  [④] 刘超《反思环保法庭的制度逻辑》,载《法学评论》2010年第1期。

  [⑤] 王旭光,环境资源审判专门化的基本特性与路径方法,人民法院报/2016年/6月/22日/第005版。

  [⑥] 高洁《环境公益诉讼与环保法庭的生命力—中国环保法庭的发展与未来》,载《人民法院报》2010年1月29口。

  [⑦] 祝颖,《环保法庭地方性改革检视》,《暨南学报(哲学社会科学版)》,2015年第3期,第75页至第82页。

  [⑧] 解决破坏环境资源违法成本低问题 最高法副院长江必新称:建黑名单让违法者承担无形责任,法制日报/2016年/6月/3日/第003版

  [⑨] 孙佑海,对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议,人民法院报/2014年/9月/17日/第008版。

  [⑩] 周雁凌 季英德,山东环境资源审判真给力,中国环境报/2015年/7月/1日/第008版。

  [11] 张辉,《论环保法庭管辖—以知识产权审判庭为借鉴》,《2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会(2015. 7. 17-20·上海)论文集》,第303-309页。

  [12] 2010年10月,辽宁省沈阳市沈河区法院环保法庭十余年零诉讼而被撤销。

  [13] 推进环境资源审判工作研讨会发言摘登,人民法院报/2016年/7月/28日/第004版

  [14] 本文所称“管辖范围”仅指案件案由的管辖范围,不讨论级别管辖和地域管辖、立案的标准、诉讼主体资格等问题。

  [15]张式军,《环保法庭的困境与出路—以环保法庭的受案范围为视角》,《法学论坛》,2016年第2期,第52页至第58页。

  [16] 丁国锋、马超《环保法庭陷“少米下锅”尴尬》,载《法制口报》2014年9月24日。

  [17] 《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》对于环境资源案件管辖制度的要求为“推动环境资源审判机构建设。进一步完善环境资源类案件的管辖制度。”

  [18] 《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕12号),2016年5月26日

  [19] 杨武松《尝试抑或突破:我国环境公害诉讼司法实践实证分析》,载《河北法学》2013年第4期。

  [20] 张式军,《环保法庭的困境与出路—以环保法庭的受案范围为视角》,《法学论坛》,2016年第2期,第52页至第58页

  [21] 张辉,《论环保法庭管辖—以知识产权审判庭为借鉴》,《2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会(2015. 7. 17-20·上海)论文集》,第303-309页。

  [22] 数据来源于《最高人民法院关于加强人民法院基层建设促进公正司法工作情况的报告》,原文表述为“截至2011年6月,全国共有3115个基层法院,下设9880个人民法庭;基层法院(含人民法庭)共有法官及其他工作人员250827人,占全国法院总人数的76.9%。2008年至2011年上半年,基层法院共审理和执行各类案件30381840件,占全国法院审理和执行案件总数的89.28%。”

  [23] 卢越《多地环保法庭“无米下锅”》,载《工人日报》2014年10月25日。

  [24] Paul L.  Stein, Major lssues Confronting the Judiciary in the Adjudication of Cases in the Areas of Environment and Development,转引自工曦:《国际环境法与比较环境法评论》,法律出版社2005年版,第272页。

  [25] 天津市高级人民法院课题组,当前环境资源类案件存在的问题与对策,人民法院报/2014年/11月/1日/第008版。

  [26] 《民事诉讼法》第10条、《刑事诉讼法》第10条:、《行政诉讼法》第7条、《人民法院组织法》第11条均规定了“两审终审制”。

  [27] 《中华人民共和国人民法院组织法》第3 7条。

  [28] 以上观点非笔者创立(参见黄靖,《<菲律宾环境案件程序规则>及其借鉴意义》,《中国政法人学学报》,2012年第1期(总第27期),第75页至84页)。

  [29] 杨荣新.民事诉讼法学「M]中国政法大学出版社,1997: 119

  [30] 张辉,《论环保法庭管辖—以知识产权审判庭为借鉴》,《2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会(2015. 7. 17-20·上海)论文集》,第303-309页

  [31] 《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见 》

  [32] 漳州中院所设立的生态巡回法庭是,是全国首个中级人民法院生态巡回法庭,也是该院创新生态审判机制的一个重大举措,其目的在于创建跨区域生态环境审判机构,推进生态司法保护工作。该生态巡回法庭于2015年6月5日在潭州市国家级生态县云霄县挂牌成立_其受案范围包括潭州全市环境公益诉讼案件,潭州市区及龙海市、潭浦县、云霄县、诏安县、东山县辖区内属于潭州市中级人民法院管辖的涉生态刑事、行政和民商事一、二审案件同时提级管辖原属基层法院受理的存在跨区域且有重大社会影响的步生态行政、民商事案件生态巡回法庭试行主审法官、合议庭负责制(吴勇:《关于跨区域环境审判机构设置的思考—基于漳州中院生态巡回法庭审理首例公益诉讼案的启示》,《环境保护》,2015年第17期)

  [33] 张新宝、庄超:《扩张与强化:环境侵权责任的综合适用》,《中国社会科学》2014年第3期。

  [34] 解决破坏环境资源违法成本低问题 最高法副院长江必新称:建黑名单让违法者承担无形责任,法制日报/2016年/6月/3日/第003版。

  [35] 《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》

  [36] 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条、第七条,《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第五条。

  [37]《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十五条。

  [38].《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条。

  [39] 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条。

  [40] 李姝影,《论环境保护禁制令制度的现实困境》,《法制与社会》

  [41] 朱加嘉 范莉,《环境民事公益诉讼裁判结果的扩张性》,《人民司法(应用)》,2015年第3期,第75页至第80页。

  环境资源审判若干问题的思考

  ——兼顾环境资源审判机构建设和案件管辖的规则构想

  作者:孙见见

  文章摘要:

  我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,已经影响到人民群众的生命健康和经济社会的可持续发展。环境资源审判作为推进生态文明建设的有力司法保障,其不断发展完善对于社会发展具有重要意义。

  论文主要内容是:

  第一部分,我国环境资源审判工作的现状分析。指出在环境资源审判机构数量快速增长的同时,环境资源审判机构并未实现有序设立,环境资源审判的管辖范围不一致。因为缺乏统一规则,导致出现了许多问题,引起了社会诟病,影响了法院的司法权威性。

  第二部分,对于环境资源审判机构建设和案件管辖规则的构建从必要性、迫切性、现实性进行了分析。提出由最高人民法院环境资源审判庭制定专门的内部规定,并对规则的制定思路进行了梳理。

  第三部分,环境资源审判机构建设和案件管辖的规则构想。对环境资源审判机构名称、环境资源审判机构设立、环境资源审判案件管辖范围、环境公益诉讼的级别管辖四个方面进行了规则构想,并说明了设立规则的理由。

  结语,强调了环境资源审判的重要性,列举了环境资源审判仍然需要思考解决的部分问题。

  关键词:

  环境资源审判  机构建设  案件管辖  规则构想

  环境资源审判若干问题的思考

  ——兼顾环境资源审判机构建设和案件管辖的规则构想

  一、我国环境资源审判工作的现状

  近年来我国经济发展进入快车道,环境资源问题日益突出。转变经济发展方式,建设资源节约型、环境友好型社会成为全社会的共识,“生态文明”、“绿色发展”、“环境公益诉讼”等与环境相关的名词成为了热点词汇,社会对法院处理环境资源问题的期望值、关注度空前提高。《国家环境保护“十二五”规划》明确了“鼓励设立环境保护法庭”、“支持环境公益诉讼”的意见。2014年6月,最高人民法院设立环境资源审判庭[1],截止到2015年5月,全国四级法院共设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭389个[2]。截止到2016年6月,全国共有27个省、市、自治区人民法院,设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭550个,其中环境资源审判庭182个,专业合议庭359个,巡回法庭9个[3]

  相对于环境资源审判机构数量的快速增长,环境资源审判的基本规则尚未建立,致使法院环境资源审判工作出现了明显的问题,并且受到诟病,对法院的司法权威造成了一定影响。

  (一)环境资源审判机构未实现有序设立。

  环境资源审判机构设立的初衷是以“预期更好地启动司法力量解决现实中严峻环境问题”。[4]我国的环境资源审判专门化起步较早,福建省1988年即成立覆盖三级法院的林业审判庭54个,集中审理涉林业的刑事、民事和行政案件,为适应生态文明建设的需要,该省又于2014年将林业审判庭整建制改为生态环境审判庭,将审理范围扩大到环境生态和资源保护案件[5]。我国环境资源审判机构在近年来重大环境污染事件频发的大背景下进入了发展快车道,如贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭在是2007年11月贵州“两湖一库”的水质恶化,引用水安全面临危机的情况下设立;无锡的环保法庭是在太湖蓝藻事件引发的“水生态危机”登上了世界各地新闻的头版头条的背景下设立;云南昆明和玉溪环保法庭是在阳宗海重大砷污染事故背景下设立[6]……

  从全国范围来看,截至2014年7月,全国共有20个省设立了150个专门审判机构,包括9个高级人民法院、35个中级人民法院、105个基层法院[7];截至2016年6月,全国12个高级人民法院设立专门的环境资源审判庭,44个中级法院、124个基层法院设立了专门的环境资源审判庭。[8]从个别省份的设立来看,福建省作为环境资源审判起步较早的省份,至2014年环境资源审判机构共计51个,包括基层法院43个,中级法院7个,高级法院1个[9]。山东省至2015年全省设立环境资源审判机构6个,青岛、东营各1个,济宁 4个。[10]个别地区在设立环境资源机构时仅最求数量,例如湖北省于2014年2月在省市县三级法院一次性设立了128个环保和议庭[11]

  从以上情况可以看出:环境资源审判机构的设立上在全国范围来看设置并不均衡,有的省份高级人民法院至今还未设立专门的审判机构;从各省域地区分布上来看,各省份环境资源机构设立的数量差别很大;从省域内部分布来看,环境资源审判机构在基层法院设立的数量最多。总体来看,环境资源审判机构的设立随意性较大,并没有统一的设立标准,环境资源审判机构的设立尚未实现审级对应,不能满足“两审终审”制。

  因环境资源审判机构设立的无序性,导致了问题的出现:有的环境资源审判机构出现了“等米下锅”、“无案可审”的现象;有的环境资源审判机构在各种压力之下审理着与环境纠纷无关的案件;有的环境资源审判机构因成立多年无案可审而撤销[12],以上情况影响了法院的审判效率,降低了法院的司法权威。全国政协社会和法制委员会驻会副主任、最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任吕忠梅在2016年7月27日“最高人民法院推进环境资源审判工作研讨会”中直言不讳的提出“希望最高法院着重研究一个问题,环保法庭应该以什么样的标准来建立,是否越多越好?现在工作量饱满的法庭并不多,我们应该以什么理念来设置环保法庭?应当理性建立环保法庭。”[13]

  (二)环境资源审判机构管辖范围[14]不一致。

  环境资源审判机构设立后,哪些案件属于其管辖范围?其管辖的案件范围仅为民事,还是包括行政甚至刑事?正是这些基本问题没有答案,各地环境资源审判机构在确定案件管辖时“各自为政”:贵阳、无锡环保法庭采用“四审合一”(民事、刑事、行政、执行)模式,昆明环保法庭则采用“三审合一”(民事、刑事、行政)模式。江苏的环保法庭管辖范围全面覆盖环境与资源领域,将民事、刑事、行政审判庭的案件集中到环保法庭,统一受理;环境行政诉讼方面,受案范围较为广泛,将环境行政许可、行政处罚、强制措施、不作为、非诉执行案件以及环境信息公开案件一并纳入受案范围。云南法院环保法庭的受案范围包括生态环境和生活环境案件,但是将涉及资源类的民事案件和行政案件排除在环保法庭的受案范围之外。[15]

  环境公益诉讼作为一类新型案件,受到社会的关注度最高,但是其案件管辖也没有统一的规则:江苏环保法庭的受案范围为环境民事公益诉讼;云南环保法庭的受案范围包括环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼;贵州环保法庭受案范围包含环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼,甚至以司法审查的形式保障公民对政府涉及生态文明的重大决策的参与权与监督权。[16]

  环境资源审判机构建设和案件管辖规则的缺失导致了环境资源审判中出现各种问题,对于推动环境资源审判机构建设,完善环境资源类案件的管辖造成负面影响[17]

  二、环境资源审判机构建设和案件管辖规则制定的可行性分析。

  (一)必要性

  1、是实现环境资源审判公正、高效的前提。党的十八大以来,党中央把生态文明建设摆上更加重要的战略地位。《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》两份纲领性文件相继出台后,十八届五中全会以及“十三五”规划纲要确立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,提出生态环境质量总体改善的奋斗目标,并作出一系列重大决策部署,为生态文明的法治建设指明了方向、目标和路径。环境资源审判是国家环境治理体系的重要环节,在生态文明建设与绿色发展中发挥着重要作用。[18]

  2、是加强环境资源审判工作的保障。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见 》指出,要合理设立环境资源专门审判机构,积极探索环境资源刑事、民事、行政案件归口审理。

  3、是保证司法权威性的需要。由于缺乏统一的规则,为了能够顺利开展环境资源审判工作,各地出台了地方性的规则,如重庆市高级人民法院制定了《关于试点建立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》,无锡市中级人民法院出台了《关于涉环保类案件管辖若干意见》;贵阳环保法庭通过《贵阳市中级人民法院关于设立环境保护法庭的实施方案》和《贵阳市人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》等。这些地方性规范文件在一定程度上解决了“我国环境公害诉讼司法实践缺乏规范依据的困境,具有为国家立法提供参考的价值”。[19]然而各地不同的标准带来了实践中的困境,即具有相同诉讼资格的主体或同类环境资源案件,在不同的法院和不同的地区提起诉讼却面临不同的处理结果,这显然有损环境司法的公信力。[20]

  (二)迫切性

  1、基层人民法院设立环境资源审判机构遭到多方面质疑。

  首先,基层人民法院设立环境资源审判机构缺乏法律支撑。我国《宪法》、《立法法》规定,人民法院的产生、组织和职权属于全国人大及其常委会的专属立法权限,只能由法律予以规定。根据《人民法院组织法》第23条第2款、第26条第2款和第30条第2款的规定,中级以上人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。《人民法院组织法》第18条第2款规定“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭,庭设庭长、副庭长。”早在1989年,最高人民法院在对《关于武汉市桥口区人民法院设立环保法庭的情况报告》的答复中就指出“环保法庭与人民法庭性质不同,目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据。”[21]

  其次,基层人民法院“案多人少”与环境资源审判“等米下锅”形成鲜明对比。根据相关统计,基层人民法院占全国法院审理和执行案件总数的近90%。[22]面对着不断增长的案件,基层法院审判法官甚至采用“5+2”、“白+黑”的方式工作。但是环境资源审判的情况却刚好相反,以2013年的办案情况为例,河北11个环境资源审判机构一年环境案件结案总量为24件,江苏省5个环境资源审判机构一年共结案5件,浙江2个环境资源审判机构一年结案3件,有14个省区市的环境资源审判机构2013年度结案量甚至为零。[23]环境资源审判的“等米下锅”成为普遍现象,在基层法院审判人员严重短缺的情况下造成了资源的浪费。一些基层法院为了平衡案件,将一般民事案件分配给环境资源审判法官审理,使环境资源审判专门化成为了形式上的口号。

  再次,基层法院设立环境资源审判机构人员的专业化受到质疑。环境案件较传统案件来说,往往具有复杂性、潜伏性和专业性,这也是设置专门环境资源审判机构的的原因。环境资源案件的审理不仅仅是简单的环境纠纷解决,更是通过环境资源案件的审理过程向公众宣传与倡导一种环境法治理念,正如澳大利亚新南威尔士州高等法院资深法官Paul L. Stein所说“法庭所做出的决定对环境和受该决定影响的社会来说可能具有更广泛的影响”。[24]天津市高级人民法院课题组在对环境资源审判专业化问题进行调研后发现,“从相关审判人员的配置来看,也没能突出“专业化”的要求。专门合议庭的成员均是以前办理普通案件的法官,仅是增加了一项“专门审理”环境资源类案件的工作,大多缺少“上岗”前的培训,所具有的环境资源类的专业知识与普通法官相差无儿。同时,这些法官自身还肩负着繁重的审判工作和考核压力,要在审理原有承办案件的基础上再分配精力来进行环境资源类案件的审判、调研工作,难免力不从心。”[25]

  2、环境资源审判机构设立的随意性影响了环境资源审判的专门化发展。

  从我国环境资源审判机构设立可以看出,我国环境资源审判机构的设立并未将上下级法院的审级对接作为一项必要因素考虑在内。“两审终审制”[26]作为一项基本审判制度,环境资源案件的审理也必然要遵循。同时,环境资源诉讼具有很强的专业性,环境资源审判机构成立初衷也是为了更专业化的解决环境纠纷,如一审为专门的环境资源机构审理案件,但二审时却在上级普通审判庭审理,便有可能出现审级上升,专业性下降的情况,不利于环境资源审判的专门化。

  (三)可行性

  根据以上分析,制定环境资源审判机构建设和案件管辖规则已经成为了不可回避的事实。由谁来制定规则?如何制定规则?

  1、由最高人民法院环境资源审判庭制定专门的内部规定是目前的最优选择。理由如下:

  首先,根据《立法法》的规定,诉讼和仲裁制度仅能制定法律,对尚未制定法律的事项,全国人民代表大会及其常务委员会有权授权国务院根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。但制定法律或者行政法规程序复杂、周期长,在短期内无法制定出来,所谓“远水解不了近渴”。并且目前我国环境资源审判处于发展初期,没有形成完整的体系,许多问题尚在摸索之中,不具备制定法律或行政法规的现实基础。

  其次,由于最高人民法院只能“对最高人民法院对于在审判工作中如何具体应用法律、法令的问题的进行解释”[27]在相关法律尚未制定的情况下,最高人民法院无权作出程序规则的解释。

  因此,由最高人民法院环境资源审判庭制定专门的内部规定,用以统一环境资源审判机构建设和案件管辖问题,能够兼顾效率与规则制定的合法性。[28]

  2、制定规则的基本思路。

  以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念作为制定规则的理论基础。公正便利的解决矛盾纠纷应是环境资源审判机构建设和案件管辖规则制定的应有之义,“我国学界对确定管辖的原则有较为统一的观点:一是便于当事人诉讼,二是便于人民法院审理案件和执裁判,三是保证案件的公正审判,四是保证各级法院工作负担均衡,五是确定性和灵活性相结合,六是有利于维护国家主权。”[29]规则应仅限于原则性事项,不宜过细。规则的制定应当多方吸取经验,立足现实实践,听取专家理论意见,结合国外先进做法,做到既能解决现实问题,又为进一步改革留有余地。

  三、环境资源审判机构建设和案件管辖的规则构想。

  (一)名称:统一环境资源审判机构名称为“环境资源”+。

  理由:

  1、最高人民法院将名称定为环境资源审判庭,最高院相关文件也以环境资源审判作为官方用语;

  2、环境类、资源类案件具有类似特征,都需要较高专业性,将环境资源类案件统一审理有利于审判专业化,也符合国际通用做法。

  (二)设立:高级人民法院应当设立环境资源审判庭,各高院根据实际情况统筹在中级人民法院设立若干环境资源审判庭,原则上不在基层人民法院设立环境资源审判庭。

  理由:

  高级人民法院应当设立环境资源审判庭的理由:

  1、高级人民法院设立环境资源审判庭能够保证二审或再审案件的专门化审理,避免出现一审为专门法庭审理,二审或再审为普通法庭审理时“专业性下降”的问题;两审终审制是我国的基本审判制度,高级人民法院设立环境资源审判庭以符合“两审终审制”的法律规定。

  2、高级人民法院设立环境资源审判庭有利于指导下级法院开展专门化工作,毕竟“实践出真知”,仅靠调研其他法院的做法不能满足实际工作需要,也不利于专业性人才的培养;

  3、高级人民法院设立环境资源审判庭能够为地方法院设立环境资源审判机构提供经验,起到示范效应;

  4、高级人民法院设立环境资源审判庭能够从一定程度上解决省域环境资源问题,使全国范围内环境资源审判工作的步伐保持一致。

  各高院根据实际情况统筹在中级人民法院设立若干环境资源审判庭的理由:

  1、中级人民法院设立审判庭可以促进环境资源审判专业化,同时环境公益案件也是由中级人民法院审理;

  2、并非每个中级人民法院都需设立环境资源审判庭,中级人民法院的环境资源审判庭设立要因地制宜,循序渐进、按需设立,可以借鉴知识产权审判庭的经验[30]

  3、基于环境的整体性和流域性特点,着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发,结合各地的环境资源案件量,探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源审判机构,实行对环境资源案件的集中管辖,有效审理跨行政区划污染等案件。[31]

  原则上不在基层人民法院设立环境资源审判庭的理由:

  1、在基层人民法院设立的不利考量。参见上文中“基层人民法院设立环境资源审判机构遭到多方面质疑”部分;

  2、可以设立“巡回法庭”的形式替代在基层人民法院设立环境资源审判庭[32]

  3、例外情况。结合铁路法院的改革,在时机成熟时将林业法院、海事法院等法院纳入环境资源审判机构;

  4、应当注意的是虽然不在基层人民法院设立环境资源审判庭,但对于基层人民法院审理的涉环境资源类案件需要摸底排查,为下一步环境资源审判工作的开展和合理设立环境资源审判机构提供参考。另外要注意在基层人民法院中发现寻找环境资源类案件的专家型人才,并在一定条件下实现人才集中,提高环境资源审判的专业化。

  (三)案件管辖:明确案由,实行民事、行政、刑事“三审合一”模式。

  理由:

  明确案由原因:

  1、能够确定案件管辖范围,统一司法统计口径,使统计数据更加客观、真实;

  2、案由的明确方法。在现有案由的基础上,根据《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中将环境资源案件分为涉环境污染防治和生态保护案件、涉白然资源开发利用案件、涉气候变化应对案件、生态环境损害赔偿诉讼案件等四大类案件,及时增补、细化案由,确保同类案件的案由统一。

  确定“三审合一”模式的理由:

  1、有利于优化审判资源,实现环境资源案件的专业化审判,有学者认为“司法资源的整合、三审合一的审判模式是环境侵权责任制度的主要特征。”[33]

  2、让一个机关、一个部门集中审理案件,有利于避免裁判冲突,有利于法律统一适用,保证同案同判,还可以降低当事人的诉讼成本,减少当事人的往返劳顿;[34]

  3、解决目前环境资源审判机构的“等米下锅”情况,扩大环境资源审判的审理面;

  4、最高人民法院已将以环境保护主管部门为被告的二审行政案件、申请再审的行政案件以及相关业务监督指导工作,调整由环境资源审判庭负责,实现了“二审合一”。

  (四)环境公益诉讼的级别管辖:第一审统一由中级人民法院审理。

  环境公益诉讼的基本背景:

  1、环境公益诉讼的适格原告。《民事诉讼法》规定了环境公益诉讼制度,根据现有规定,符合环境公益诉讼原告主体资格的为三个群体。第一类为《环境保护法》明确的符合条件的社会组织;第二类为《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中试点地方的“省级政府经国务院授权后,作为本行政区域内生态环境损害赔偿权人,可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。”;第三类为根据全国人大常委会授权确定的13个试点地区的人民检察院。[35]

  2、环境公益诉讼的受理法院:民事公益诉讼。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定,环境民事公益诉讼一般有中级人民法院管辖,“中级人民法院认为确有必要的,可以在报请高级人民法院批准后,裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。”[36]行政公益诉讼。以基层人民法院受理为原则,同时兼顾被告主体身份及案件的重大、复杂因素确定中级人民法院管辖。[37]

  统一由中级人民法院审理环境公益诉讼案件的理由:

  1、如前所述,环境公益诉讼的开放性和复杂性对于案件的审理提出了较高的要求,基层人民法院审理环境公益诉讼案件的审判力量不足;

  2、最高院已明确了民事公益诉讼由中级人民法院管辖,行政公益诉讼在案件复杂程度、办案难度上与民事公益诉讼并无明显区别;

  3、检察机关是在“在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下”[38]或者“公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的”[39]的情况下提起环境公益诉讼,其实际上行使的是替代责任,如仅因为检察机关的特殊主体身份区别受理法院的级别,没有法律依据;

  4、中级人民法院管辖环境公益诉讼有利于减少办案干扰,有利于加强协同审判,充分发挥环境资源审判整体合力。

  结语

  环境资源审判专门化具有专业性、时代性、系统性的基本特性,因此对人民法院的环境资源审判工作提出了更高的要求。环境资源审判机构建设和案件管辖规则的确立只是环境资源审判工作中万里长征中迈出的第一步,环境资源审判工作还有许多问题需要我们去解决:例如审判组织专业化问题、专家证人问题、证据的保全问题、环境损害鉴定问题、环境资源禁止令和保护令问题[40]、环境公益诉讼中诉讼裁判结果的扩张性问题[41]……这些问题都需要在环境资源审判中进一步解决。完善我国环境资源审判需要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,从裁判理念、案件范围、机构机制、程序规则、队伍建设等多方面考量,因地制宜的推进环境资源审判机构建设,构建环境资源审判专门化体系。

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  江西高院出台意见保障生态文明先行试验区建设 锻造环境资源司法“江西模式”,人民法院报/2016年/12月/28日/第001版;

  最高人民法院环境资源司法实践基地在玉树挂牌成立,青海日报/2016年/11月/22日/第002版;

  江必新在试点地区法院环境资源审判工作座谈会上强调 抓住机遇进一步将环境资源审判提高到新的水平,人民法院报/2016年/9月/15日/第001版;

  推进环境资源审判工作研讨会发言摘登,人民法院报/2016年/7月/28日/第004版;

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  《中华人民共和国环境保护税法》,中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年12月25日通过,自2018年1月1日起施行;

  《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号 ),自2017年1月1日起施行;

  《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕12号),2016年5月26日;

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  《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过;

  中共中央办公厅 国务院办公厅,《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,2015年12月;

  《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过;

  《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,2015年2月9日由最高人民法院审判委员会第1644次会议通过,自2015年6月3日起施行;

  《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,2014年12月8日由最高人民法院审判委员会第1631次会议通过,自2015年1月7日起施行;

  《中华人民共和国环境保护法》,2015年1月1日起施行;

  《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,2014年12月26日;

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  《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》;

  《国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》(国发〔2011〕42号),2011年12月15日。


  [1] 目前我国并未实现环境资源审判机构的统一称谓。为保证文章用语的统一性,本文中统一采用“环境资源审判机构”的名称。

  [2] 张辉,《论环保法庭管辖—以知识产权审判庭为借鉴》,《2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会(2015. 7. 17-20·上海)论文集》,第303-309页

  [3] 解决破坏环境资源违法成本低问题 最高法副院长江必新称:建黑名单让违法者承担无形责任,法制日报/2016年/6月/3日/第003版。

  [4] 刘超《反思环保法庭的制度逻辑》,载《法学评论》2010年第1期。

  [5] 王旭光,环境资源审判专门化的基本特性与路径方法,人民法院报/2016年/6月/22日/第005版。

  [6] 高洁《环境公益诉讼与环保法庭的生命力—中国环保法庭的发展与未来》,载《人民法院报》2010年1月29口。

  [7] 祝颖,《环保法庭地方性改革检视》,《暨南学报(哲学社会科学版)》,2015年第3期,第75页至第82页。

  [8] 解决破坏环境资源违法成本低问题 最高法副院长江必新称:建黑名单让违法者承担无形责任,法制日报/2016年/6月/3日/第003版

  [9] 孙佑海,对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议,人民法院报/2014年/9月/17日/第008版。

  [10] 周雁凌 季英德,山东环境资源审判真给力,中国环境报/2015年/7月/1日/第008版。

  [11] 张辉,《论环保法庭管辖—以知识产权审判庭为借鉴》,《2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会(2015. 7. 17-20·上海)论文集》,第303-309页。

  [12] 2010年10月,辽宁省沈阳市沈河区法院环保法庭十余年零诉讼而被撤销。

  [13] 推进环境资源审判工作研讨会发言摘登,人民法院报/2016年/7月/28日/第004版

  [14] 本文所称“管辖范围”仅指案件案由的管辖范围,不讨论级别管辖和地域管辖、立案的标准、诉讼主体资格等问题。

  [15]张式军,《环保法庭的困境与出路—以环保法庭的受案范围为视角》,《法学论坛》,2016年第2期,第52页至第58页。

  [16] 丁国锋、马超《环保法庭陷“少米下锅”尴尬》,载《法制口报》2014年9月24日。

  [17] 《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》对于环境资源案件管辖制度的要求为“推动环境资源审判机构建设。进一步完善环境资源类案件的管辖制度。”

  [18] 《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕12号),2016年5月26日

  [19] 杨武松《尝试抑或突破:我国环境公害诉讼司法实践实证分析》,载《河北法学》2013年第4期。

  [20] 张式军,《环保法庭的困境与出路—以环保法庭的受案范围为视角》,《法学论坛》,2016年第2期,第52页至第58页

  [21] 张辉,《论环保法庭管辖—以知识产权审判庭为借鉴》,《2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会(2015. 7. 17-20·上海)论文集》,第303-309页。

  [22] 数据来源于《最高人民法院关于加强人民法院基层建设促进公正司法工作情况的报告》,原文表述为“截至2011年6月,全国共有3115个基层法院,下设9880个人民法庭;基层法院(含人民法庭)共有法官及其他工作人员250827人,占全国法院总人数的76.9%。2008年至2011年上半年,基层法院共审理和执行各类案件30381840件,占全国法院审理和执行案件总数的89.28%。”

  [23] 卢越《多地环保法庭“无米下锅”》,载《工人日报》2014年10月25日。

  [24] Paul L.  Stein, Major lssues Confronting the Judiciary in the Adjudication of Cases in the Areas of Environment and Development,转引自工曦:《国际环境法与比较环境法评论》,法律出版社2005年版,第272页。

  [25] 天津市高级人民法院课题组,当前环境资源类案件存在的问题与对策,人民法院报/2014年/11月/1日/第008版。

  [26] 《民事诉讼法》第10条、《刑事诉讼法》第10条:、《行政诉讼法》第7条、《人民法院组织法》第11条均规定了“两审终审制”。

  [27] 《中华人民共和国人民法院组织法》第3 7条。

  [28] 以上观点非笔者创立(参见黄靖,《<菲律宾环境案件程序规则>及其借鉴意义》,《中国政法人学学报》,2012年第1期(总第27期),第75页至84页)。

  [29] 杨荣新.民事诉讼法学「M]中国政法大学出版社,1997: 119

  [30] 张辉,《论环保法庭管辖—以知识产权审判庭为借鉴》,《2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会(2015. 7. 17-20·上海)论文集》,第303-309页

  [31] 《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见 》

  [32] 漳州中院所设立的生态巡回法庭是,是全国首个中级人民法院生态巡回法庭,也是该院创新生态审判机制的一个重大举措,其目的在于创建跨区域生态环境审判机构,推进生态司法保护工作。该生态巡回法庭于2015年6月5日在潭州市国家级生态县云霄县挂牌成立_其受案范围包括潭州全市环境公益诉讼案件,潭州市区及龙海市、潭浦县、云霄县、诏安县、东山县辖区内属于潭州市中级人民法院管辖的涉生态刑事、行政和民商事一、二审案件同时提级管辖原属基层法院受理的存在跨区域且有重大社会影响的步生态行政、民商事案件生态巡回法庭试行主审法官、合议庭负责制(吴勇:《关于跨区域环境审判机构设置的思考—基于漳州中院生态巡回法庭审理首例公益诉讼案的启示》,《环境保护》,2015年第17期)

  [33] 张新宝、庄超:《扩张与强化:环境侵权责任的综合适用》,《中国社会科学》2014年第3期。

  [34] 解决破坏环境资源违法成本低问题 最高法副院长江必新称:建黑名单让违法者承担无形责任,法制日报/2016年/6月/3日/第003版。

  [35] 《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》

  [36] 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条、第七条,《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第五条。

  [37]《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十五条。

  [38].《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条。

  [39] 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条。

  [40] 李姝影,《论环境保护禁制令制度的现实困境》,《法制与社会》

  [41] 朱加嘉 范莉,《环境民事公益诉讼裁判结果的扩张性》,《人民司法(应用)》,2015年第3期,第75页至第80页。

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